盛鹏优配平台财信研究院宏观团队|目标积极务实，政策提质增效，内需主导强化——2025年中央经济工作会议解读

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　　来源：明察宏观文财信研究院宏观团队伍超明、胡文艳、李沫、段雨佳

　　事件

　　中央经济工作会议12月10日至11日在北京举行，总结2025年经济工作，分析当前经济形势，部署2026年经济工作。

　　核心观点

　　一、经济形势：问题挑战仍然不少，但基调更趋积极。对外部环境，强调变化影响加深，但删去“不利”二字，反映我国应对外部挑战的战略主动权增强，预计2026年外部环境将从高度动荡走向边际趋稳。国内经济供强需弱矛盾突出，被明确界定为“发展中、转型中的问题”，预计2026年在政策推动下，经济有望稳步走向供需再平衡。

　　二、“五个必须”：苦练内功，充分挖掘经济潜能。为做好新形势下的经济工作，会议明确提出“五个必须”。其中，“必须以苦练内功来应对外部挑战”是基于外部大变局和内部大转型交织背景下提出的根本方针；“必须充分挖掘经济潜能”是落实“苦练内功”的核心路径；“必须坚持政策支持与改革创新并举”、“必须做到既‘放得活’又‘管得好’”、“必须坚持投资于物与投资于人紧密结合”，是挖掘经济潜能的三大关键抓手。

　　三、2025年增长目标：预计实现名义和实际GDP增长5%左右。首先，5%的增长目标是为实现“十五五”良好开局和2035年远景目标所需，略高于未来十年要求的增长下限，体现了务实与中长期规划相衔接的政策取向。其次，增长动能转换提供有力支撑，预计“三新经济”将在2026年历史性超越“房地产经济”。最后，推动物价合理回升将成为政策重要锚点，通过缓解供强需弱矛盾，增强微观主体获得感。

　　四、宏观政策：力度平稳，提质增效。宏观政策总基调由“以进促稳”调整为“提质增效”，标志着重心从规模和力度扩张转向结构优化与效能提升；总体力度将保持平稳，强调逆周期与跨周期调节并重，注重增强各类政策的协同性与集成效应。财政政策方面，延续更加积极取向，但重心从规模扩张转向效能提升；预计2026年赤字率在4%左右，广义财政赤字占GDP比重约9.7%-10.5%，与2025年基本相当；支出结构向“投资于人”倾斜，持续加大民生投入；同时重视解决地方财政困难，推动健全地方税体系等改革落地。货币政策方面，维持适度宽松总基调，首次明确将促进“经济稳定增长、物价合理回升”作为核心考量，推动名义GDP回升成为优先事项。预计2026年有望降准、降息各一次，同时结构性工具对消费等重点领域支持加码，并加快推进以理顺利率体系为核心的传导机制改革，实现“修渠”与“放水”并重。

　　五、重点任务：内需主导，创新驱动，改革攻坚

　　（一）坚持内需主导，提振消费，推动投资止跌回稳。坚持内需主导是2026年八大任务之首，聚焦提振消费、推动投资止跌回稳。消费方面，从增收入、扩供给、优补贴三端协同发力，包括制定增收计划、扩大优质服务供给并清理不合理限制、优化“以旧换新”政策等，预计2026年社零增速温和回升至4.5%左右。投资方面，会议直面投资下行压力，明确“止跌回稳”目标，通过中央引领、项目优化、资金协同、市场激活四位一体组合拳进行系统部署，预计2026年固定资产投资增速回升至2-3%左右。

　　（二）坚持创新驱动，加紧培育壮大新动能。创新驱动位于明年重点任务第二位，旨在为“十五五”开局之年夯实系统性支撑。未来将从五个维度协同推进创新战略：一是制定并实施教育、科技、人才一体化发展方案，将教育和人才优势真正转化为科技创新力与产业竞争力；二是高标准建设京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大国际科技创新中心，打造辐射全国的核心增长极；三是强化企业创新主体地位，完善新兴领域知识产权保护，持续激发市场微观活力；四是系统布局产业升级，聚焦服务业扩能提质、重点产业链高质量发展，以及深化拓展“人工智能+”完善治理等方面；五是创新科技金融服务模式，为科技创新提供全链条、多元化的金融支持。

　　（三）以关键领域改革破除发展障碍，激发市场内生动能。预计未来改革将聚焦三大方向协同发力：一是以“深入整治内卷式”竞争为突破口，通过制定《全国统一大市场建设条例》规制政府行为、破除市场分割；二是“加紧清理拖欠企业账款”，着力修复市场信用、缓解企业现金流压力，优化营商环境畅通经济微观循环；三是深化金融供给侧结构性改革，通过“中小金融机构减量提质”夯实金融体系稳定性，并“持续深化资本市场投融资综合改革”提升资源配置效率与直接融资功能。

　　（四）以制度型开放为核心，构建高水平开放新格局。会议在逆全球化背景下强调“坚持对外开放”，彰显以自身开放确定性应对外部不确定性的战略定力。预计未来将围绕三方面推进：一是稳步扩大制度型开放，通过主动对接CPTPP、DEPA等高标准协定与建设海南自贸港等平台，推动国内规则与国际深度对接；二是聚焦服务、数字、绿色三大重点领域优化布局，培育外贸新动能；三是持续深化外商投资促进体制机制改革，系统性优化营商环境以稳固外资预期。

　　（五）着力稳定房地产市场，加快构建房地产发展新模式。政策目标从“止跌回稳”转向“着力稳定”，预示政策重心将从需求刺激转向供需协同，力度将从强刺激转向精调控。预计政策将沿三方向推进：一是通过“因城施策控增量、去库存、优供给”的组合拳着力稳定当前市场；二是通过“深化住房公积金制度改革”盘活存量资金、降低居住负担，从需求端提供稳定的金融支撑；三是加快构建“市场+保障”双轨并行新模式，推动行业彻底告别“高负债、高杠杆、高周转”旧模式，实现长期健康发展。

　　（六）坚持协调发展，促进城乡融合和区域联动。旨在培育内需新支点与稳住全国经济基本盘。一是推动以县城为重要载体的城镇化与乡村全面振兴相结合，通过引导人口就地市民化、激活县域消费、强化产业配套，构建内需新支点。二是支持经济大省挑大梁与加强重点城市群协调联动，经济大省要在稳增长和高质量发展上作出更大贡献，同时通过打破行政壁垒、深化跨区域合作，提升重点城市群全要素生产率，稳住全国经济基本盘。

　　正文

　　一、经济形势：问题挑战仍然不少，但基调更趋积极

　　对于当前经济形势，会议认为“老问题、新挑战仍然不少”，整体基调更趋积极。主要依据包括：一是会议指出“外部环境变化影响加深”，与2024年表述相比删除了“不利”二字，反映我国应对外部挑战的战略主动权增强，从“被动防御”转向“主动塑造”，具备主动运筹国际空间、塑造外部环境的诸多有利因素。二是国内面临的困难挑战在表述数量上较去年有所减少，未再单独强调“部分企业生产经营困难”和“群众就业增收面临压力”等问题。三是针对上述老问题、新挑战，会议明确将其定性为“大多是发展中、转型中的问题”，强调通过努力可以解决，需坚定信心、发挥优势、应对挑战。从内外两个维度看，有以下几个积极因素值得关注：

　　（一）外部环境：或将从高度动荡走向边际趋稳

　　一是贸易政策不确定性很可能已过峰值（见图1）。2026年美国中期选举以及国内法律与政治层面的制约，可能促使特朗普政府在关税政策上趋向审慎，“收手”可能多于“出手”。二是地缘政治关系或从混乱走向有序对抗，动荡减弱。其中，大国关系进入“斗而不破”的阶段性平衡期，俄乌冲突和巴以局势虽未根本解决，但呈现出“局部僵持与有限缓和并存”的态势。三是出口有望保持平稳增长，但需警惕中欧贸易摩擦升级风险。随着中美关税战暂停、出口竞争力提升等支撑因素延续，我国出口增速有望保持相对平稳，但我国对欧盟出口中高技术产品的比重，已持续高于欧盟对华出口中的相应比重（见图2），加剧了欧盟对产业竞争力和供应链安全的担忧，可能导致中欧经贸摩擦在部分领域升温。

　　（二）国内供需：供强需弱矛盾突出，但有望逐步收敛

　　一方面，截至2025年三季度，GDP平减指数已连续10个季度负增长，三次产业平减指数均同步回落（见图3），反映出供强需弱已成当前经济运行的主要矛盾，且呈现出广谱性特征，直接抑制微观主体投资、消费的意愿和能力。另一方面，截至2025年11月份，核心CPI已连续三个月保持在1%以上、PPI环比增速也连续4个脱离负增长区间，表明部分行业供需结构已出现边际改善（见图4），经济循环逐渐畅通。预计2026年在“深入整治‘反内卷’”、扩内需等政策的推动下，上述积极变化有望延续，推动经济稳步走向供需再平衡。

　　二、“五个必须”：苦练内功，充分挖掘经济潜能

　　面对新形势，会议对做好经济工作形成了“新的认识和体会”，明确提出“五个必须”，为未来经济工作提供了根本遵循。“五个必须”是一个有机整体，彼此关联、相互支撑。其中，“必须以苦练内功来应对外部挑战”是基于外部大变局和内部大转型交织背景下提出的根本方针；“必须充分挖掘经济潜能”是在高质量发展阶段、新旧动能转换阵痛显现的现实中，落实“苦练内功”的核心路径；而“必须坚持政策支持与改革创新并举”、“必须做到既‘放得活’又‘管得好’”、“必须坚持投资于物与投资于人紧密结合”，正是挖掘经济潜能的三大关键抓手，它们分别对应了统筹逆周期与跨周期调节、正确处理政府与市场关系、切实提升居民消费能力与预期等重点任务，共同构成推动经济持续回升向好的实施体系。

　　对于2026年而言，必须抓住大国博弈阶段性缓和、外部环境从高度动荡走向边际趋稳的形势的重要窗口期，经济工作将更加聚焦于“苦练内功”、“充分挖掘经济潜能”。对此，会议对三大抓手均有部署：

　　一是围绕“必须坚持政策支持与改革创新并举”，实施更加积极有为的宏观政策，坚持改革攻坚，增强逆周期政策和跨周期改革的协同性，持续扩大内需、优化供给，加紧培育壮大新动能，切实将增长潜力转化为发展动能。

　　二是紧扣“必须做到既‘放得活’又‘管得好’”，进一步厘清市场与政府边界，加强制度与监管供给，规范税收优惠和财政补贴政策，制定全国统一大市场建设条例，清理消费领域不合理限制措施，以宏观调控“有度”保障市场机制“有效”，既充分激活各类市场主体活力，又防止无序竞争和风险累积。

　　三是立足“必须坚持投资于物与投资于人紧密结合”，着力优化财政支出结构，优化实施“两重”项目，主动谋划一批发展所需、群众所盼的高质量项目，坚持软民生与硬基建并重，更好统筹区域协调联动发展和长期人力资本投入，将更多资源投向具有战略意义、有利于提升全要素生产率的领域。

　　三、2025年增长目标：预计实现名义和实际GDP增长5%左右

　　对于明年经济工作，会议提出“坚持积极务实的目标导向”。2026年作为“十五五”规划的开局之年，预计实际与名义GDP增速目标均将设定在5%左右，主要基于以下三方面考虑。

　　一是5%左右增速是实现“十五五”良好开局和完成2035年远景目标的客观需要。根据《党的二十届四中全会学习辅导百问》，实现2035年“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”这一远景目标，要求“十五五”和“十六五”时期GDP年均增长4.2%以上（见图5）。5%左右的目标略高于这一长期增长下限，既与近几年经济实际增速有效衔接，又考虑了潜在增速逐渐放缓的趋势，体现了统筹短期平稳运行与中长期规划目标的务实取向，同时展现了积极有为、实现“十五五”良好开局的决心。

　　二是增长动能有望实现历史性转换，为5%左右增长目标提供保障。当前经济发展中的老问题、新挑战，大多是发展中、转型中的问题，新旧动能的转换与接续也因此成为设定经济目标时必须把握的核心因素。据测算，以新产业、新业态、新商业模式为核心的“三新经济”，预计将在2026年实现对“房地产经济”的历史性超越（见图6）。同时会议强调明年要在“质的有效提升”上取得更大突破，以增强内生增长动能、提升应对外部挑战的主动性。基于此，明年我国实现5%左右增长目标有能力、有条件、有基础。

　　三是物价合理回升是应对供强需弱矛盾、增强居民和企业获得感的核心抓手。与2024年“国内需求不足”的表述相比，本次会议明确指出“国内供强需弱矛盾突出”，显示对经济运行主要矛盾的判断更为精准深刻。在此背景下，会议提出“着力解决存在的困难问题”，并把“促进经济稳定增长、物价合理回升”作为货币政策的重要考量，意味着推动物价合理回升，将成为缓解供需失衡、引领明年政策调控的关键锚定点。同时价格信号直接牵动企业盈利与居民收入，其合理回升不仅有助于增强居民和企业的获得感，也是推动经济运行和市场预期持续向好的重要支撑。

　　四、宏观政策：力度平稳，提质增效

　　（一）总基调：更加积极有为，更重提质增效

　　会议对于政策取向的表述，由去年的“以进促稳”调整为“提质增效”。这一转变背后的逻辑在于：去年为应对外部关税冲击、内需不足、预期偏弱等多重挑战，政策需主动出击，以“进”稳住经济大盘；而当前经济顶压前行、向新向优发展，市场预期逐步改善，我国应对外部挑战的战略主动权增强，政策大幅加力的必要性有所降低。因此，政策侧重点预计将从“偏总量和速度、强调力度”转向“更重结构和效益、强调增强内生动能”。具体政策内涵可从三方面把握：

　　一是总体力度保持积极平稳、有序接续。为应对经济中仍存在的老问题、新挑战，会议延续“更加积极有为的宏观政策”、“更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策”等表述，预计2026年财政和货币政策仍将保持必要的支持力度，且节奏前置概率大，为实现经济增长目标、提振预期提供支撑。

　　二是强调逆周期与跨周期调节并重。当前经济发展中的许多问题不仅具有周期性，更带有结构性特征。因此，会议强调“加大逆周期和跨周期调节力度”，未来宏观政策在加大逆周期调节力度、平抑短期波动的同时，也会注重强化跨周期设计和调节，兼顾短期稳增长与长期优结构，促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式。

　　三是突出政策协同与集成效应。在转型升级阶段，需求收缩、供需错配、预期转弱三重压力并存，单一政策拉动内需的边际效应减弱，表现为消费、投资与货币需求的利率弹性均下降。为此，会议强调“增强政策前瞻性针对性协同性”、“增强改革与政策的协同效应”，并首次提出“发挥存量政策和增量政策集成效应”。这意味：一方面，未来财政货币政策会更加注重打好“组合拳”并加快改革力度，提高政策效能；另一方面，推出增量政策时会更注重与存量政策衔接优化，如本次会议对“两新”、“两重”等政策均强调了“优化”，正是这一思路的体现。

　　（二）财政政策：预计广义财政赤字总体稳定，结构优化和改革举措并举

　　会议提出“要继续实施更加积极的财政政策”。与去年强调“提高财政赤字率”、“加大财政支出强度”等扩张性表述相比，本次会议在具体部署上更突出“保持必要”与“优化”等关键词。这表明2026年财政政策将延续“更加积极”总基调，但重心将从规模“加力”向效能“提升”转变。

　　一是预计2026年广义财政赤字规模与2025年保持相当。这一判断主要基于两方面政策导向：一方面，会议强调“保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量”，表明财政支持力度将保持连续性和稳定性，赤字率不宜低于上年，以避免市场形成政策退坡预期。另一方面，会议提出“重视解决地方财政困难”并“督促各地主动化债”，意味着在土地收入持续收缩的背景下，地方仍需统筹资源主动化解债务，这要求专项债等工具继续提供必要支持。综合看，预计2026年财政赤字率将继续设定在4%左右，对应赤字规模约5.9-6.0万亿元；专项债规模有望提升至4.9-5万亿元；特别国债（含补充银行资本金）预计安排1.5-2.5万亿元。叠加此前已安排的2万亿元化债额度，在不考虑盘活存量债务限额的情况下，2026年广义财政赤字规模预计约为14.3-15.5万亿元，对应广义财政赤字率约9.7%-10.5%，与2025年10.2%的水平基本相当（见图7）。

　　二是财政支出结构优化，“投资于人”有望持续加力。会议明确提出“优化财政支出结构”，这不仅是政策“提质增效”的重要抓手，更是落实“投资于物和投资于人紧密结合”跨周期调节理念的关键举措。财政资源进一步向“投资于人”倾斜主要体现在三方面：其一，“优化财政支出结构”政策导向下，预计一般公共财政将持续增加民生领域投入，包括加大对“生育、养育、教育、养老”全生命周期的补贴支持，并加强公共服务基础设施建设。实际上近年来其支出结构已呈持续优化态势，2025年社保、教育、医疗等民生支出占比已升至40%附近（见图8）。其二，优化实施“两新”“两重”政策，预计“以旧换新”政策范围有望延伸至服务消费领域，“两重”项目也将更多向养老、托育等民生类项目倾斜；其三，优化地方政府专项债券用途管理，推动专项债券资金更多投向民生软基建和区域协调联动类硬基建，进一步释放内需增长潜力。

　　三是重视解决地方财政困难，2026年税制改革举措有望落地。当前地方政府普遍面临土地财政收缩、但“三保”支出刚性增长的困境，这不仅直接制约了地方发展经济的能力与积极性，也影响了宏观治理效能。会议直面问题，强调“重视解决地方财政困难”，并在改革章节中部署“健全地方税体系”。预计2026年将着力推进两方面改革：其一，规范税收优惠与财政补贴政策，随着全国统一大市场建设条例的制定，各地在招商引资中非常态化的优惠补贴手段将得到清理和规范，以减少其对税收资源的挤占与扭曲；其二，实质性健全地方税体系，预计将推动“消费税征收环节后移并稳步下划地方”及“优化共享税分享比例”等既定改革举措落地，同时鼓励探索研究开征财产税和数字税等作为地方税的可行性。

　　（三）货币政策：锚定名义GDP目标，降准降息与改革提效相结合

　　会议明确“要继续实施适度宽松的货币政策”，延续支持性的政策总基调；同时，首次提出“把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策的重要考量”，表明推动名义GDP回升已成为央行优先事项，而其实现难度较单纯的“稳增长”明显更大。对于如何达成这一目标，会议释放出积极信号：未来政策将注重“总量适度宽松、结构定向发力、改革明显提速”三者之间的协同配合。

　　一是预计2026年仍有望降准、降息各一次。这一判断主要基于两方面的考量：一方面，会议提出“灵活高效运用降准降息”，相较于去年“适时降准降息”的提法，“高效”一词反映出更加重视政策实际效能。在需求不足导致货币政策传导存在“软绳效应”，以及银行净息差承压的背景下，预计央行降准、降息或偏谨慎，次数和幅度有限，且需等待经济低于预期等触发因素，或配合改革举措以增强协同性。另一方面，从历史观察看，2019年以来GDP增速与目标值的偏离仍是影响降息的关键（见图9），2025年三、四季度GDP增速将连续两个季度低于5%的增长目标，若2026年一季度GDP增速继续低于全年目标，且边际上未出现明显的好转迹象，不排除央行适度降息的可能。同时，为助力经济实现开门红和“十五五”良好开局，降准以维持流动性充裕也同样值得期待。

　　二是结构性货币政策加力支持消费等重点领域可期。会议强调“引导金融机构加力支持扩大内需、科技创新、中小微企业等重点领域”，与过去央行相关的提法相比（最近的一次是2025年三季度货币政策执行报告），“扩大内需”首次被置于第一位，预示着未来金融资源将加快向消费为主的内需领域倾斜。鉴于当前服务消费已成为制约居民消费升级的短板，参考“十四五”期间定向支持绿色、科技领域的政策经验，预计明年及“十五五”期间，服务消费领域信贷投放有望保持双位数增长（见图10）。

　　三是畅通货币政策传导机制的改革举措有望加快落地。面对政策效用下降和银行息差制约，畅通传导机制的重要性与降准降息同等甚至更为重要。会议时隔7年（上一次为2018年），再次将“畅通货币政策传导机制”列为重点任务，标志着政策重点从单纯的“放水”转向“修渠与放水并重”。根据2025年三季度央行货币政策执行报告专栏《保持合理的利率比价关系》传递出的信号，畅通传导机制关键在于理顺五组利率比价关系：“央行政策利率和市场利率”、“商业银行资产端和负债端利率”、“不同类型资产收益率”、“不同期限利率”和“不同风险利率”。未来调控与改革将着眼于修复上述比价失衡，其中围绕整治银行“内卷式”竞争等方向的改革举措值得关注。

　　五、重点任务：内需主导，创新驱动，改革攻坚

　　（一）坚持内需主导，提振消费，推动投资止跌回稳

　　会议将“坚持内需主导”置于重点工作首位，相较2024年“全方位扩大国内需求”的提法，更加突出内需在经济格局中的引领性和基础性作用。这一思路与“十五五”规划形成更多“由内需主导、消费拉动、内生增长”的经济发展模式一脉相承，说明扩大内需不仅是短期稳增长的现实需要，更是推动经济中长期结构转型的战略方向。会议对消费和投资两大内需均作出系统性部署，具体来看：

　　消费方面，聚焦增收入、扩供给、优补贴，预计2026年社零增长4.5%左右。收入端，会议提出“制定实施城乡居民增收计划”，这是对“十五五”规划相关任务的具体落实，核心目标在于有效增加低收入群体收入，稳步扩大中等收入群体规模。短期内，政策可能继续以加大财政在生育、教育、养老等民生领域的转移支付为主要抓手；中长期则需依靠经济循环的改善和收入分配制度的深化改革，夯实居民消费能力的基础。供给端，面对当前“一老一小”、文化娱乐等重点领域供给不足与结构性失衡问题，会议强调“扩大优质商品和服务供给”，并“清理消费领域不合理限制措施，释放服务消费潜力”（见图11）。预计未来财政与金融资源将加快向服务消费倾斜，同时相关行业准入限制及消费购买限制也有望逐步放宽，以更好满足居民日益升级的多元化、品质化消费需求。补贴端，会议提出“优化‘两新’政策实施”，预示2026年消费品“以旧换新”政策大概率延续，但补贴方式、覆盖品类将优化调整，如进一步延伸至服务消费等领域。综合以上政策支持，叠加经济供需再平衡带动物价和居民收入企稳改善，预计2026年消费有望温和修复，但仍受房地产调整制约，回升高度受限，全年增速在4.5%左右。

　　投资方面，政策强调“止跌回稳”，预计2026年增速温和回升至2-3%左右。2025年下半年以来，固定资产投资超预期回落，截至10月累计增速已罕见两个月负增长，且下行斜率再度走扩，已成为经济平稳运行和内需增长的主要拖累项。对此，会议直面问题，明确提出“推动投资止跌回稳”目标，并系统部署了“中央引领、项目优化、资金协同、市场激活”四位一体的政策组合拳。中央引领方面，“适当增加中央预算内投资规模”。2025年电力、水利等中央主导投资增速均高位回落，但随着“十五五”重大项目清单逐步落地，相关投资有望继续发挥引领作用。项目优化方面，“优化实施‘两重’项目”，预计资金将更多向养老、托育等民生短板以及水利等安全韧性基础设施倾斜；同时“优化地方政府专项债券用途管理”，意味着2026年其投向结构有望从化债、土储等领域，逐步回归基建与民生重点方向（见图12）。资金协同方面，随着专项债用途优化，化债对项目建设资金的挤占有望减弱，加上存量政策性金融工具预计可释放约1.5万亿元增量资金，投资资金保障将进一步增强。市场激活方面，会议强调“有效激发民间投资活力”，预计政府投资和“十五五”重大项目将发挥引领示范带动作用。

　　在上述政策支持下，政府主导的基建和民生类投资增速预计将温和回升，并对民间投资形成积极带动。但政策表述中“适当增加”“优化实施”“继续发挥”等措辞仍显审慎，同时明年还将加紧清理拖欠企业账款，预计2026年整体投资回升力度有限，全年约增长2-3%。

　　（二）坚持创新驱动，加紧培育壮大新动能

　　会议将“坚持创新驱动，加紧培育壮大新动能”置于明年重点任务第二位，这直接延续并强化了“十五五”规划中现代化产业体系和科技自立自强的核心战略，旨在为2026年“十五五”开局之年抢占发展先机、培育新质生产力奠定系统性基础。

　　一是体制机制层面，会议提出“制定一体推进教育、科技、人才发展方案”。当前，我国已建成世界最大规模的教育体系，研发人员总量超过700万人年，高等教育毛入学率达60.8%，但高层次人才供给与产业升级需求错配、关键领域人才结构性短缺等问题依然突出。因此，亟需打破教育、科技、人才三者间的制度壁垒，强化协同联动，将教育和人才优势真正转化为科技创新力与产业竞争力。

　　二是空间布局上，会议明确提出建设京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大国际科技创新中心，从“城市”升级为“城市群”定位，是国家创新驱动战略的维度升级，旨在形成辐射带动的核心增长极。目前，这三大区域集中了全国近60%的高技术产业企业（见图13），具备雄厚的科研基础、产业配套和开放优势，有望通过资源整合加速科技成果产业化，并辐射带动周边区域形成高端要素集聚的创新网络。

　　三是创新动力方面，会议重申“强化企业创新主体地位”。企业是我国技术创新的主力军，贡献了近90%的专利申请量（见图14）。预计未来政策将进一步加大对科技型企业的支持，如优化财政资金引导、扩大研发费用加计扣除比例等。同时，会议提出 “完善新兴领域知识产权保护制度”，以构建有利于企业创新发展的市场环境。

　　四是具体产业发展方面，会议围绕三方面内容进行部署：其一，制定服务业扩能提质行动方案。通过推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，促进生活性服务业向高品质、多样化、便利化发展，提升服务业质量与效率，实现先进制造业与现代服务业深度融合。其二，实施新一轮重点产业链高质量发展行动。结合“十五五”规划内容，预计未来将围绕以下产业布局：传统产业方面，推动矿业、冶金、化工、轻工、纺织、机械、船舶、建筑等向高端化、智能化、绿色化转型；新兴产业方面，推动新能源、新材料、航空航天、低空经济等规模扩大；未来产业方面，重点布局量子科技、生物制造、氢能与核聚变、脑机接口、具身智能、六代移动通信等。其三，深化拓展“人工智能+”，完善人工智能治理。在推动AI赋能千行百业的同时，同步完善人工智能治理体系，预计明年将更加重视AI治理体系建设，持续完善数据安全、个人信息保护等方面的法律法规，使AI发展更加安全可控、公平普惠。

　　五是金融支持方面，会议强调“创新科技金融服务”。未来或将重点发展知识产权质押融资、科技保险、投贷联动等工具，并优化科创板、北交所对硬科技企业的服务功能，探索设立国家级科创母基金，更好满足初创期、成长期科技企业的多元化融资需求。

　　（三）坚持改革攻坚，增强高质量发展动力活力

　　会议强调“坚持改革攻坚，增强高质量发展动力活力”，旨在通过关键领域的改革突破，破解内需不足与供给端内卷并存的结构性矛盾，夯实经济长期高质量发展的制度基础。具体而言，有三大改革方向值得关注：

　　一是以整治“内卷式”竞争为破局重心，纵深推进全国统一大市场建设。相较于去年“综合整治‘内卷式’竞争”，今年会议对“内卷式”竞争的表述调整为“深入”整治，这标志着整治工作进一步升级。当前，全国统一大市场建设已进入“纵深推进”的新阶段，而地方保护、地方过度投资、重复投资及企业低价无序竞争等内卷式乱象，正是阻碍要素自由流动、抑制创新活力的主要障碍。因此，会议提出要“制定全国统一大市场建设条例”，其核心目的在于以法规形式确立统一的制度框架，有效规制地方政府行为、厘清行政行为边界，从而系统性破除市场分割，奠定规则统一、竞争有序的基础性环境。

　　二是“加紧清理拖欠企业账款”，优化企业经营环境。会议强调“加紧清理拖欠企业账款”，这一部署直面当前优化营商环境中最紧迫的痛点之一。账款被拖欠已成为困扰大量企业、特别是中小企业的普遍顽疾。最高人民法院数据显示，部分企业被拖欠款项占其应收账款的50%至80%，且账期可长达3-5年，巨额、长期的拖欠严重侵蚀了企业现金流，压制了其投资与创新活力。此外，部分大型企业或利用优势地位转嫁风险，或与地方政府、事业单位一同成为拖欠主体，扭曲了营商环境。因此，会议强调“加紧清理”，正是从修复市场信用、畅通经济微观循环入手的关键改革，旨在通过破除这一结构性梗阻，为高质量发展夯实健康的微观基础。

　　三是推进金融供给侧结构性改革，构建高质量发展相适应的现代金融体系。这部分包括两方面内容：其一，“深入推进中小金融机构减量提质”，标志着中小金融机构发展正式从规模扩张转入质量优化的存量改革阶段。改革的“减量”并非简单收缩，而是通过市场化兼并重组与风险出清，淘汰高风险、低效能的机构，压缩过剩的金融供给；同时，“提质”是根本目标，它要求留存机构通过完善公司治理、强化风控能力，并坚守服务本地、小微及“三农”的主责主业，形成差异化竞争优势，最终实现从“量的减少”到“效的提升”的结构性转变。其二，“持续深化资本市场投融资综合改革，旨在打通科技、资本与实体经济的高水平循环。改革将聚焦三大维度推进：融资端，完善注册制与严格退市机制，构建优胜劣汰的上市生态；投资端，着力提升上市公司质量、强化分红回购约束、发展机构投资者，构建“长钱长投”制度环境，改变“重融资轻回报”格局；交易端，则致力于优化交易机制，加强监管协同，维护市场公平。这两项改革构成了金融体系优化的双重支柱：中小金融机构改革重在夯实体系稳定与普惠基础，资本市场改革则旨在提升资源配置效率与直接融资比重。二者协同推进，标志着我国金融体系正从规模驱动、间接融资主导，稳步转向质量优先、双轮驱动的新阶段。

　　（四）坚持对外开放，推动多领域合作共赢

　　会议将“坚持对外开放”列为明年重点任务之一。在当前全球化遭遇逆流、单边主义与保护主义加剧的背景下，“坚持”表述并非惯性延续，而是彰显了我国顶住外部“逆风”、以高水平开放引领经济全球化正确方向的战略定力。围绕这一方向，明年工作将聚焦以下三大重点展开：

　　一是稳步扩大制度型开放，更加注重规则对接。这意味着未来开放并不局限于降低关税、扩大市场准入，而是转向规则、规制、管理、标准等“边境后”措施的深化改革与对接。具体可概括为两条路径：第一条是主动对标国际高标准协定，如积极加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等，倒逼国内制度体系与国际接轨；第二条是平台先行先试，如实施自由贸易试验区提升战略，高标准建设海南自由贸易港，将其打造为制度型开放的“试验区”。

　　二是围绕服务、数字、绿色三大重点领域，优化开放布局。会议明确提出“鼓励支持服务出口，积极发展数字贸易、绿色贸易”，这既是顺应全球经贸发展趋势，也是培育外贸新增长点的关键举措。服务贸易领域，构建从“准入”到“准营”的全链条制度保障，如在自贸试验区进一步压减外资准入负面清单，并在金融、电信等领域推出更多实质性开放举措。数字贸易领域，参与并引领国际规则制定，同时完善数据跨境流动、知识产权保护等基础制度，支持跨境电商等业态创新发展。绿色贸易领域，通过推动绿色标准、认证的国际互认，并依托我国在光伏、新能源汽车等领域的全产业链优势，深度整合全球绿色产业链。

　　三是以体制机制改革为核心，持续优化外资营商环境。会议强调“深化外商投资促进体制机制改革”，通过打造“投资中国”品牌、保障外资企业国民待遇、完善跨境投融资便利化政策等措施，系统性提升中国市场的吸引力与稳定性。

　　（五）着力稳定房地产市场，加快构建房地产发展新模式

　　会议针对房地产市场的部署，确立了短期“着力稳定房地产市场”，中长期“加快构建房地产发展新模式”思路：

　　一是通过优化供需两端“着力稳定房地产市场”。相较去年“持续用力推动房地产市场止跌回稳”与今年9月政治局会议“促进止跌回稳”表述，本次会议强调“着力稳定房地产市场”。释放了三个重要信号：一是政策首要目标已从阻止市场螺旋式下跌，转变为“防止发生系统性风险”和“探索新发展模式”；二是政策力度从“强刺激”转变为“精调控”，意味着大规模、普惠式的刺激政策（如全国性降首付、降利率）可能减少，代之以“因城施策”甚至“因区施策”的精细化调整；三是政策重心从“需求端刺激”转移到“供需协同发力”。为实现“着力稳定”目标，会议提出“因城施策控增量、去库存、优供给”组合拳。“因城施策”意味着政策自主权进一步下放，允许各地根据自身市场状况差异化调整，例如优化城市限购政策。“控增量”旨在从源头着手，在库存压力大的地区严格土地供应，防止新增过剩。“去库存”则是当前紧迫任务，旨在消化现有的积压房源，并明确“存量商品房重点用于保障性住房”的路径。而“优供给”表明单纯减少供应是不够的，必须提供符合当前刚性和改善性需求的高品质产品，推动“好房子”建设。

　　二是“深化住房公积金制度改革”以夯实金融支撑。改革核心目的在于盘活存量资金、降低居住负担，为房地产市场稳定提供可持续的需求侧动力。预计改革将重点推进以下方向：拓宽使用场景（如提高租房提取额度、支持老旧小区改造等）、打通异地使用壁垒、扩大制度覆盖范围至灵活就业人员等群体。通过上述措施，公积金制度将更直接、更有效地转化为居民住房购买力与消费能力，从需求端夯实市场稳定基础。

　　三是“加快构建房地产发展新模式”，推动行业彻底告别“高负债、高杠杆、高周转”的旧模式。会议对房地产新模式的表述从去年的“推动构建”升级为“加快构建”，标志着房地产新模式建设进入加速落地实施期。与过去房地产发展的“高负债、高杠杆、高周转”模式不同，新模式的核心特征将围绕“市场+保障”并行展开，即在商品住房领域聚焦高品质与好服务；在保障领域则通过存量收储、新建等多渠道，加速形成覆盖广泛的住房保障体系，最终实现市场的长期健康稳定与居住品质的全面提升。

　　（六）坚持协调发展，促进城乡融合和区域联动

　　一是以县城为重要载体的城镇化与乡村全面振兴，构建内需新支点。会议将“以县城为重要载体的城镇化”与“乡村全面振兴”统筹推进，标志着中国城镇化战略从“大城市主导”向“多层级协同”转型。当前，全国1866个县和县级市常住人口约2.5亿，县域GDP占全国比重超40%，但基础设施、公共服务和产业承载能力仍显著滞后于地级及以上城市。推动县城提质扩容，有助于引导农业转移人口就地市民化，降低跨区域迁移成本，同时激活县域消费潜力。2012年以来，农村消费增速持续高于城镇（见图15），显示下沉市场具备强劲内需动能。更重要的是，通过强化县域产业配套（如农产品加工、县域商业体系、冷链物流），可打通城乡要素循环堵点，形成“生产-流通-消费”闭环。为此，政策层面需加大财政转移支付、专项债倾斜及土地指标统筹，避免“重基建、轻产业”的粗放路径。

　　二是支持经济大省挑大梁与重点城市群联动，稳住全国经济基本盘。“支持经济大省挑大梁”是应对当前有效需求不足、地方财政承压的关键举措。2024年，广东、江苏、山东、浙江、河南、四川六省合计贡献全国GDP超44%、一般公共预算收入约42%（见图16），其稳增长能力直接决定全国宏观大盘。中央强调“挑大梁”，不仅要求其保持合理增速，更需在科技创新（如集成电路、新能源）、制度型开放（自贸试验区升级）、绿色转型等领域率先突破，形成高质量发展示范。与此同时，“加强重点城市群协调联动”旨在破解行政区经济割裂问题。例如，2024年长三角三省一市以占全国4%的国土面积创造近1/4的GDP，但跨省要素流动仍受制度壁垒制约。深化跨行政区合作（如统一市场规则、共建产业链、生态补偿机制），可提升全要素生产率。数据显示，2023年京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大城市群合计贡献全国新增专利授权量的62%。未来需进一步推进城市群内部交通网络、数字基础设施与公共服务一体化，促进功能互补与协同发展，从而在全国层面构建更加稳固、联动的高质量发展格局。